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租管方案漏洞多 慎思以防弊病生

劏房問題一直是個讓人糾結的社會問題。二○一六年中期人口統計公佈,全港有近廿一萬人居於九萬多個劏房單位內,引起社會譁然。多年來民間一直有呼聲要求重推租金管制,以限制租金升幅及保障居住權,不過政府卻一拖再拖,並主張租管弊大於利,原因是價格管制將會干擾私人市場而令供應減少,引致「連串不符原意的後果」,反而令情況惡化。然而,這段期間內香港人口持續增長,劏房又處於「無王管」的狀態,令劏房常態化和情況更趨極端,劏房戶愈住愈細,租金卻愈升愈高。根據社聯最新的調查,有三成劏房戶以月入50%或以上繳交租金,情況快將觸及一般人無法負擔的臨界點。

行政長官林鄭月娥最終在二○二○年《施政報告》中首度提及研究推行劏房租務管制。雖然研究工作小組被坊間批評完全沒有租客代表,擔心研究會向業主傾斜,但〈「劏房」租務管制研究工作小組報告〉仍在二○二一年三月發表。政府已接納研究報告的建議,並已刊憲推出條例草案,預計年尾可實施。現時的方案包含下列數點:
  • 「2+2」四年租住權:租期固定為兩年,租客應有權續租一次,從而得享為期四年的租住權保障。租金於兩年租期內不得上調,但業主與租客可協定將租金下調
  • 租金加幅設置上限:續租租金加幅不得超逾:一、差餉物業估價署發佈的私人住宅租金指數(所有類別)於相關期間的百份率改變;或二、15%,以較低者為準
  • 業主與租客需簽訂載有強制性條款的「標準租約」,包括列明居住期限、租金、收取的實際水電費等

然而,方案一出台便引來很大迴響,原因是坊間強烈要求的「起始租金」並沒有落實,劏房戶擔心在空窗期會被業主大幅加租,或是由於議價能力太低而被迫遷。另外,最為人詬病的是租金升幅以15%封頂,被批評為太高,有政黨亦打算提出應以10%封頂。雖然條例草案已經刊憲並將進入立法程序,但明顯方案並非完美,而且有不少可見的漏洞和問題,如在立法之前不去正視這些問題和堵塞相關漏洞,相信最後受苦的仍是基層市民。

漏洞一:未能規管寮屋和丁屋劏房,郊區「劏房化」必然加劇

運輸及房屋局主任(特別職務)陳嘉信稱,建議參考建築物圖則或公契以了解「單位」的定義。若屋宇沒有圖則或公契,便不能界定為「單位」,不能納入條例。因此,租務管制明顯的漏洞是未能規管寮屋劏房、丁屋劏房和沒有公契的僭建物。

我們曾經提出,由於市區劏房租金高昂,遷入寮屋的家庭數量逐步上升,導致寮屋、豬欄屋或是貨倉等,都出現內部「劏房化」、分租牟利的情況。而近年寮屋劏房化的情況一直未有紓緩,將丁屋內部改建成劏房的行為亦一直存在,而且更是「有價有市」。如日後推行的租務管制不包括寮屋和丁屋,寮屋劏房和丁屋劏房將成為特殊的存在,必然令郊區物業「劏房化」的現象加劇。

由於租務管制主要針對業主的營利及行為,故此不排除有一部份業主會退出劏房市場,令市區的劏房供應減少。另外,「2+2」四年租住權亦必然令單位流轉減慢,可能導致基層家庭短時間內在市區難以覓得劏房,從而轉向更偏遠的寮屋和村屋。若寮屋和丁屋不受租務管制,等於變相鼓勵寮屋戶和丁屋戶將建築物改建成「另類劏房」出租,最終基層市民仍是要在郊區「捱貴租」。

最近我們和義工一起探訪單親媽媽阿珠(化名),她和兩個就讀小學的子女一家三口居住在屯門寮屋劏房。特別的是,這是一間鐵皮屋,屋頂只以鐵皮搭建,樓頂亦沒有密封,除了打風下雨時會令人特別擔心之外,夏天時屋內亦不通風,鐵皮吸熱亦令室內溫度非常高。單位雖然有獨立廁所和一間細房,剛好足夠一家三口生活,然而租金是令人咋舌的六千二百元,加上食物、水、電、石油氣等雜費,單是一個月的開支已令她難以負擔。

像阿珠這些居住在寮屋劏房的家庭,很可能是被遺忘的一群,若租務管制不涵蓋寮屋,她們將如何面對之後的壓力?


位於郊區的寮屋


寮屋改建而成的劏房

漏洞二:難防不簽租約走「法律罅」

政府提交立法會的《2021年業主與租客(綜合) (修訂)條例草案》中,有關書面租賃的條文指出「租客可用書面方式要求業主在30日(指明限期)內,向租客送達反映有關口頭租賃內容的書面租賃(租賃協議),供雙方簽署」,如業主不送達租約,則租客可以扣起租金或終止租賃。

然而在條例草案中,並沒有針對業主與租客不簽租約的罰則。故此,簽訂租賃協議仍是業主及租客之間的行為和責任。實際上,根據社聯最新的調查,現時約有20%的劏房並沒有簽書面租約。我們估計部份原因是為了規避印花稅、租客不識字、租期短暫,或是租客怕觸怒業主所致。

雖然條例草案中規定租客可要求業主簽訂租約,但由於沒有實際罰則,故業主有可能為租客提供某些好處(如提供極短租期)以引導租客不簽訂書面租約,從而換取雙方更大的靈活性。那麼「2+2」四年租住權將出現缺口,難防業主走「法律罅」,故意不簽訂租約。

漏洞三:空窗期「無王管」引發加租潮

由於租務管制沒有規管「起始租金」,社會一直擔心在空窗期,劏房業主會大幅加租,然而運房局局長陳帆卻相信那只是「個別情況」,更稱如租約不合理則不要簽,被批評為「離地」。實際上有報道指方案一出台,有劏房戶表示租金已即時加了6%。

現時香港正處於樓價、租金同時上升的時期,但另一方面失業率卻維持在約6%,不少私人公司亦會跟隨公務員凍薪。在條例實施之前,業主瘋狂加租或迫走租客的情況不能忽視。

漏洞四:欠缺定期檢討機制

關於起始租金,研究報告中已指出由於劏房市場十分複雜,要釐定「市值租金」將會花很大資源去處理,故否定訂立起始租金的必要。但運房局局長陳帆最近又表示,起始租金並非不可做,而是要有方法和過程去做,先要有客觀、科學化、透明的數據庫。

對此,政府亦沒有承諾檢討起始租金、提出檢討的時間表和負責檢討的機構。反觀最低工資,有最低工資委員會現時進行兩年一檢,雖然坊間一直要求一年一檢,但最起碼有定期檢討機制由最低工資委員會執行,令最低工資由二○一一年的$28提升至現時的$37.5。然而,租務管制卻未有訂立類似的法定委員會以及定期檢討機制,將來租務管制若產生反效果或漏洞百出,當局的反應或修訂法例的動機和行動力亦成疑,或會形成更長遠的社會問題。

就此,我們提出四項建議,以堵塞漏洞和「法律罅」,讓租務管制有效推行,真正幫助基層市民解決劏房租金高企的問題。

  • 建議一:將寮屋劏房和丁屋劏房納入條例規管,以防郊區「劏房化」加劇
  • 建議二:為不簽訂具強制性條款的標準租約規定罰則,防止有人走「法律罅」
  • 建議三:參考社聯「低收入劏房住戶」住屋選擇和服務需要調查中的「估算租金」,盡快訂立「起始租金」
  • 建議四:訂立相關法定機構和定期檢討機制

最後,劏房問題其實是本港扭曲的樓市生態的一環,若不從根本下手,例如增建公屋、限制炒賣樓宇等,基層住屋供求將繼續失衡,而租務管制實施後的時代又會催生新的社會問題,有待政府解決。

(作者為城市睦福團契事工主任。圖片由作者提供。)


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