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租管方案漏洞多 慎思以防弊病生

劏房问题一直是个让人纠结的社会问题。二○一六年中期人口统计公布,全港有近廿一万人居于九万多个劏房单位内,引起社会哗然。多年来民间一直有呼声要求重推租金管制,以限制租金升幅及保障居住权,不过政府却一拖再拖,并主张租管弊大于利,原因是价格管制将会干扰私人市场而令供应减少,引致「连串不符原意的后果」,反而令情况恶化。然而,这段期间内香港人口持续增长,劏房又处于「无王管」的状态,令劏房常态化和情况更趋极端,劏房户愈住愈细,租金却愈升愈高。根据社联最新的调查,有三成劏房户以月入50%或以上缴交租金,情况快将触及一般人无法负担的临界点。

行政长官林郑月娥最终在二○二○年《施政报告》中首度提及研究推行劏房租务管制。虽然研究工作小组被坊间批评完全没有租客代表,担心研究会向业主倾斜,但〈「劏房」租务管制研究工作小组报告〉仍在二○二一年三月发表。政府已接纳研究报告的建议,并已刊宪推出条例草案,预计年尾可实施。现时的方案包含下列数点:
  • 「2+2」四年租住权:租期固定为两年,租客应有权续租一次,从而得享为期四年的租住权保障。租金于两年租期内不得上调,但业主与租客可协定将租金下调
  • 租金加幅设置上限:续租租金加幅不得超逾:一、差饷物业估价署发布的私人住宅租金指数(所有类别)于相关期间的百份率改变;或二、15%,以较低者为准
  • 业主与租客需签订载有强制性条款的「标准租约」,包括列明居住期限、租金、收取的实际水电费等

然而,方案一出台便引来很大迴响,原因是坊间强烈要求的「起始租金」并没有落实,劏房户担心在空窗期会被业主大幅加租,或是由于议价能力太低而被迫迁。另外,最为人诟病的是租金升幅以15%封顶,被批评为太高,有政党亦打算提出应以10%封顶。虽然条例草案已经刊宪并将进入立法程序,但明显方案并非完美,而且有不少可见的漏洞和问题,如在立法之前不去正视这些问题和堵塞相关漏洞,相信最后受苦的仍是基层市民。

漏洞一:未能规管寮屋和丁屋劏房,郊区「劏房化」必然加剧

运输及房屋局主任(特别职务)陈嘉信称,建议参考建筑物图则或公契以了解「单位」的定义。若屋宇没有图则或公契,便不能界定为「单位」,不能纳入条例。因此,租务管制明显的漏洞是未能规管寮屋劏房、丁屋劏房和没有公契的僭建物。

我们曾经提出,由于市区劏房租金高昂,迁入寮屋的家庭数量逐步上升,导致寮屋、猪栏屋或是货仓等,都出现内部「劏房化」、分租牟利的情况。而近年寮屋劏房化的情况一直未有纾缓,将丁屋内部改建成劏房的行为亦一直存在,而且更是「有价有市」。如日后推行的租务管制不包括寮屋和丁屋,寮屋劏房和丁屋劏房将成为特殊的存在,必然令郊区物业「劏房化」的现象加剧。

由于租务管制主要针对业主的营利及行为,故此不排除有一部份业主会退出劏房市场,令市区的劏房供应减少。另外,「2+2」四年租住权亦必然令单位流转减慢,可能导致基层家庭短时间内在市区难以觅得劏房,从而转向更偏远的寮屋和村屋。若寮屋和丁屋不受租务管制,等于变相鼓励寮屋户和丁屋户将建筑物改建成「另类劏房」出租,最终基层市民仍是要在郊区「捱贵租」。

最近我们和义工一起探访单亲妈妈阿珠(化名),她和两个就读小学的子女一家三口居住在屯门寮屋劏房。特别的是,这是一间铁皮屋,屋顶只以铁皮搭建,楼顶亦没有密封,除了打风下雨时会令人特别担心之外,夏天时屋内亦不通风,铁皮吸热亦令室内温度非常高。单位虽然有独立厕所和一间细房,刚好足够一家三口生活,然而租金是令人咋舌的六千二百元,加上食物、水、电、石油气等杂费,单是一个月的开支已令她难以负担。

像阿珠这些居住在寮屋劏房的家庭,很可能是被遗忘的一群,若租务管制不涵盖寮屋,她们将如何面对之后的压力?


位于郊区的寮屋


寮屋改建而成的劏房

漏洞二:难防不签租约走「法律罅」

政府提交立法会的《2021年业主与租客(综合) (修订)条例草案》中,有关书面租赁的条文指出「租客可用书面方式要求业主在30日(指明限期)内,向租客送达反映有关口头租赁内容的书面租赁(租赁协议),供双方签署」,如业主不送达租约,则租客可以扣起租金或终止租赁。

然而在条例草案中,并没有针对业主与租客不签租约的罚则。故此,签订租赁协议仍是业主及租客之间的行为和责任。实际上,根据社联最新的调查,现时约有20%的劏房并没有签书面租约。我们估计部份原因是为了规避印花税、租客不识字、租期短暂,或是租客怕触怒业主所致。

虽然条例草案中规定租客可要求业主签订租约,但由于没有实际罚则,故业主有可能为租客提供某些好处(如提供极短租期)以引导租客不签订书面租约,从而换取双方更大的灵活性。那么「2+2」四年租住权将出现缺口,难防业主走「法律罅」,故意不签订租约。

漏洞三:空窗期「无王管」引发加租潮

由于租务管制没有规管「起始租金」,社会一直担心在空窗期,劏房业主会大幅加租,然而运房局局长陈帆却相信那只是「个别情况」,更称如租约不合理则不要签,被批评为「离地」。实际上有报道指方案一出台,有劏房户表示租金已即时加了6%。

现时香港正处于楼价、租金同时上升的时期,但另一方面失业率却维持在约6%,不少私人公司亦会跟随公务员冻薪。在条例实施之前,业主疯狂加租或迫走租客的情况不能忽视。

漏洞四:欠缺定期检讨机制

关于起始租金,研究报告中已指出由于劏房市场十分复杂,要釐定「市值租金」将会花很大资源去处理,故否定订立起始租金的必要。但运房局局长陈帆最近又表示,起始租金并非不可做,而是要有方法和过程去做,先要有客观、科学化、透明的数据库。

对此,政府亦没有承诺检讨起始租金、提出检讨的时间表和负责检讨的机构。反观最低工资,有最低工资委员会现时进行两年一检,虽然坊间一直要求一年一检,但最起码有定期检讨机制由最低工资委员会执行,令最低工资由二○一一年的$28提升至现时的$37.5。然而,租务管制却未有订立类似的法定委员会以及定期检讨机制,将来租务管制若产生反效果或漏洞百出,当局的反应或修订法例的动机和行动力亦成疑,或会形成更长远的社会问题。

就此,我们提出四项建议,以堵塞漏洞和「法律罅」,让租务管制有效推行,真正帮助基层市民解决劏房租金高企的问题。

  • 建议一:将寮屋劏房和丁屋劏房纳入条例规管,以防郊区「劏房化」加剧
  • 建议二:为不签订具强制性条款的标准租约规定罚则,防止有人走「法律罅」
  • 建议三:参考社联「低收入劏房住户」住屋选择和服务需要调查中的「估算租金」,尽快订立「起始租金」
  • 建议四:订立相关法定机构和定期检讨机制

最后,劏房问题其实是本港扭曲的楼市生态的一环,若不从根本下手,例如增建公屋、限制炒卖楼宇等,基层住屋供求将继续失衡,而租务管制实施后的时代又会催生新的社会问题,有待政府解决。

(作者为城市睦福团契事工主任。图片由作者提供。)


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